A diferencia de la mayoría de los países desarrollados, la movilidad en Chile no se ha institucionalizado. Es decir, no existe ninguna ley que establezca que una determinada entidad se tiene que hacer cargo del tema.

Lo que tenemos como realidad subsidiaria es un Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, cuya normativa es una mezcla a veces poco clara de cuerpos legales y con un foco puesto casi exclusivamente en regular y normar el tránsito.

En cambio, la movilidad es un concepto que enfatiza en las personas y los bienes o mercancías que se desplazan por un territorio, mientras que el tránsito hace lo propio respecto de las infraestructuras y los sistemas que lo regulan. Todo esto tiene un enfoque de economía clásica, basada en la eficiencia de la operación de los vehículos motorizados.

Los países que han logrado construir una institucionalidad y regular así la movilidad lo han hecho en el entendido de este concepto más amplio e integral, en el cual el transporte es un subconjunto que depende de ella.

Primeros acercamientos

Los países que han logrado construir una institucionalidad y regular así la movilidad lo han hecho en el entendido de este concepto más amplio e integral.

En Chile no es fácil impulsar cambios bruscos de paradigmas. Por eso se ha adoptado una estrategia de etapas sucesivas para aproximarse a una Ley de Movilidad. Los primeros conceptos del Estado se encuentran en la Política Nacional de Desarrollo Urbano (2014), que se estructura en cuatro principios, uno de los cuales (inclusión social) definió:

“El Estado debe velar porque nuestras ciudades sean lugares inclusivos, donde las personas estén y se sientan protegidas e incorporadas a los beneficios urbanos: acceso a los espacios públicos, educación, salud, trabajo, seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento. Este objetivo debe ser de prioridad nacional”.

La misma política, bajo el principio equidad ambiental hace una bajada más en detalle y define una orientación respecto del tipo de movilidad que se quiere para Chile:

  • Fomentar la movilidad urbana a través del uso compartido del espacio público.
  • Fomentar el tránsito peatonal y el uso de la bicicleta, y garantizar la accesibilidad universal con normas urbanísticas específicas para el espacio público.
  • Propiciar la creación de zonas urbanas de tráfico calmado y fomentar el uso del espacio público para aspectos no funcionales como pasear, conversar, sentarse a mirar.
  • Fomentar la incorporación de sistemas de transporte público de bajo impacto, que permitan una interrelación armónica entre diferentes usos del espacio público.”

Vialidad ciclo-inclusiva

Por su parte, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicó el Manual de Vialidad Ciclo-Inclusiva, el cual define el marco técnico para el desarrollo de ciclovías de alto estándar, impulsado para el cumplimiento de una meta presidencial relacionada con la dotación de mayor infraestructura ciclista a las regiones.

El manual plantea un cambio de paradigma, que vuelve la mirada a las personas como elementos esenciales para el diseño y la planificación de las ciudades. “Este nuevo paradigma describe una visión multidimensional, la cual define el acceso al beneficio urbano como un objetivo rector en materia de planificación urbana y definición de estrategias de movilidad como componentes integrados que deben ser abordados sistemáticamente”, asegura.

El mismo documento construye una visión basada en cinco lineamientos, en donde el primero de ellos indica que (debe haber) “un diseño centrado en el usuario. Se busca entregar soluciones de infraestructura visual seguras y cómodas, generando mayor satisfacción y obteniendo como resultado una mejor experiencia urbana”.

¿Cómo erramos el camino?

Incluir la definición de movilidad como parte de un reglamento de una ley cuyo objeto regulatorio no es ésta en sí misma, claramente no es el camino adecuado, ni tampoco es serio.

Hasta aquí todo se ve como el desarrollo de una estrategia tibia, pero coherente y con impacto positivo en el territorio. Sin embargo, a la hora de legislar, Chile comienza a dar palos de ciego respecto de la movilidad y a la regulación de aspectos estructurales, sin madurar lo que entendemos por este concepto y, por lo tanto, cómo queremos gestionarlo.

Hasta 2015, los esfuerzos por construir contextos favorables para la movilidad se plasmaron en documentos indicativos y referenciales, lo que ayudó a la elaboración de la Ley de Aporte al Espacio Público, un cuerpo normativo que regula la relación entre los proyectos de edificación y urbanización, y las externalidades que éstos generan en el espacio público.

Si bien el objeto a regular en dicha ley son externalidades de una acción urbana específica, el texto está lleno de menciones al concepto movilidad sin hacerse cargo de su definición. Se trata, entonces, de un cuerpo que atañe a la movilidad pero en donde ésta no es el objeto principal a ser normado.

¿Por qué se aprobó una norma que introduce el concepto, pero sin definirlo? Esto no es un aspecto mejor, ya que las normas internacionales no tienen una única definición para movilidad y, por lo tanto, su sola mención evoca aspectos distintos en los ciudadanos, técnicos y profesionales.

Pero esta reflexión no termina aquí. Esta extraña estrategia incorporó el desarrollo de una consulta pública para recibir observaciones al borrador de su reglamento. Pero ¿cómo es posible que el Estado abriera una consulta ciudadana para opinar sobre un reglamento que nace a propósito de una ley que se extralimita del marco regular e incorpora el concepto de movilidad sin definirlo?

El caso de México es excepcional: define la movilidad como un derecho, y desde ahí construye una definición clara, estableciendo prioridades respecto de los distintos objetos de regulación, aplicando el principio de vulnerabilidad.

El reglamento propone una definición de movilidad: “Conjunto de desplazamientos de personas y bienes, realizados por modos motorizados o no motorizados, incluyendo los factores que los condicionan y las medidas de planificación, gestión y obras necesarias para permitirlos, fomentarlos o inhibirlos, con el objetivo de acceder a personas, actividades y lugares”.

Incluir la definición de movilidad como parte de un reglamento de una ley cuyo objeto regulatorio no es ésta en sí misma -y más aún someterla a una consulta pública-, claramente no es el camino adecuado, ni tampoco es serio.

Además, la definición propuesta en el borrador es gramaticalmente incorrecta, pues no puede estar representada por sus características funcionales, aludiendo a los desplazamientos, los factores que la condicionan o medidas de planificación y gestión. por el contrario, toda definición debe ser capaz de caracterizar la cosa, persona u objeto aludido, generando una declaración de sus principales características y, en este caso, su importancia para la sociedad.

Buenas prácticas no usadas

A nivel de legislación tenemos el inspirador ejemplo de la Ley de Movilidad del Distrito Federal de México. Si bien ese estado federal se enfrentó con la construcción de un marco normativo e institucional específico para la movilidad, ello pudo haber inspirado mejor el trabajo de nuestros parlamentarios.

A modo de ejemplo, cabe citar lo que establecen los artículos 5 y 6:

  • Artículo 5.  La movilidad es el derecho de toda persona y de la colectividad a realizar el efectivo desplazamiento de individuos y bienes para acceder mediante los diferentes modos de transporte reconocidos en la Ley, a un sistema de movilidad que se ajuste a la jerarquía y principios que se establecen en este ordenamiento, para satisfacer sus necesidades y pleno desarrollo. En todo caso el objeto de la movilidad será la persona.
  • Artículo 6. La Administración Pública proporcionará los medios necesarios para que las personas puedan elegir libremente la forma de trasladarse a fin de acceder a los bienes, servicios y oportunidades que ofrece la Ciudad. Para el establecimiento de la política pública en la materia se considerará el nivel de vulnerabilidad de los usuarios, las externalidades que genera cada modo de transporte y su contribución a la productividad. Se otorgará prioridad en la utilización del espacio vial y se valorará la distribución de recursos presupuestales de acuerdo a la siguiente jerarquía de movilidad:
    • Peatones, en especial personas con discapacidad y personas con movilidad limitada;
    • Ciclistas;
    • Usuarios del servicio de transporte público de pasajeros;
    • Prestadores del servicio de transporte público de pasajeros;
    • Prestadores del servicio de transporte de carga y distribución de mercancías; y
    • Usuarios de transporte particular automotor.

En el ámbito de sus atribuciones, las autoridades en materia de movilidad deben contemplar lo dispuesto en este artículo como referente y fin último en la elaboración de políticas públicas y programas, procurando en todo momento su cumplimiento y protección.

Reflexión final

Mis reflexiones finales giran en torno a una sensación de pérdida de oportunidad en donde Chile pudo haber dado el salto hacia un país que entiende la movilidad, la planifica y la gestiona adecuadamente.

El caso de México es excepcional: define la movilidad como un derecho, y desde ahí construye una definición clara, estableciendo prioridades respecto de los distintos objetos de regulación, aplicando el principio de vulnerabilidad, lo que permite concretar además la Pirámide Invertida de la Movilidad Sostenible, y mandata a las políticas públicas y programas a dar cumplimiento de aquello.

[Columna de opinión de Hernán Silva Bórquez, escrita el 26/2/17]

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Hernán Silva Bórquez
Ingeniero civil de la Universidad de Chile; experto en transporte sustentable; líder mundial contra el cambio climático (certificado por The Climate Reality Project).